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主流媒體專欄刊載|楊振之:文旅產業“點狀供地”的探索及創新

作者:      更新:2019年05月10日

土地是文化和旅游業發展中最重要的生產要素之一,也是文化和旅游項目開發中不可或缺的內容,然而現行城鎮用地規劃不“配”鄉村振興和文化旅游業發展,由于土地問題也引發了不少的利益矛盾和政策法規沖突。近期,《中國旅游報》《四川日報》等主流媒體陸續刊發來也股份創始人楊振之教授研究文章,探討文旅融合背景下“點狀供地”的探索及創新,文章得到四川省文化和旅游廳官網轉載,真知灼見引發業內廣泛關注。


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四川省文化和旅游廳官網報道

2

《四川日報》2019.5.9專欄

3

《中國旅游報》2019.4.19專欄


土地要素供給是文化和旅游項目成立的必要前提,直接決定項目開發成本和可持續性,因此,該領域的基礎性創新是文旅融合發展所亟需的關鍵保障。日前召開的四川省文化和旅游發展大會提出,要創新要素保障機制,對必要的用地要傾斜支持,通過探索實施點狀供地、先租后讓、租讓結合、盤活存量資源等方式保障解決。其中提到的“點狀供地”,就是一項具有針對性的基礎性創新。


過去“宗地”模式的用地標準,并不適合旅游業特征,往往造成用地指標浪費,大大增加土地成本,投資商無心也無力將資金用于旅游產品打造,在相當程度上倒逼旅游項目“地產化”。


第一,現行標準無法適應旅游用地復雜性特征?,F行旅游用地有關標準“脫胎”于城市用地分類體系,僅考慮符合日常生產生活需求的城市用地功能特征,習慣層次清晰配置商業和居住用地。而旅游恰恰是社會人群的非日?;顒?,鄉村旅游、旅游特色小鎮、文化旅游綜合體、主題度假村等綜合性旅游項目的功能訴求疊加交織,很難明確單一用地性質。


第二,對旅游地產項目而言,舒朗空間和人文氛圍才是用戶價值與業主價值的共同基點,然而目前用地標準僅規定住宅項目“容積率不小于1.0”,僵化依據這個要求只會刻意提高旅游用地容積率,不僅影響游客體驗,還會因供大于需造成浪費。


第三,旅游類項目實際建設用地需求可能是數百畝的量級,若按照現行“塊狀供地”邏輯,相應征地“量級”可能會上升到以千畝計,土地成本倍增,會倒逼原本應是“堆沙成塔、細水長流”的旅游項目被迫選擇“快進快出、一夜羅馬”的房地產模式。


第四,農村集體土地在資產確權、資產定價、資產交易等方面存在障礙,直接限制旅游項目的融資。


第五,套用城市標準還導致項目選址混亂、指標供給壓力、地價不良導向、用地審批混亂、項目同質化等現實問題。


可見,現行城鄉土地管理法規政策無法靈活適配旅游用地訴求,在合法合規的前提下,合理有序的由“塊狀供地”轉為“點狀供地”,是統籌解決上述問題的最優途徑。



1、探索設立旅游規劃建設專項用地標準


在符合國家相關法規前提下,盡早明確旅游規劃建設專項用地標準或管理辦法,這是保障旅游用地分類清晰、實操有效的前提。


建議以市場/用戶為導向,將旅游用地分為自然旅游用地、文化旅游用地、度假旅游用地和鄉村旅游用地等四個大類,根據每個大類相關的典型旅游活動和旅游場所,針對性劃分旅游用地小類。


2、以“點狀供地”解決根本“痛點”


由“塊狀供地”轉為“點狀供地”是解決旅游用地問題的合理且關鍵選擇。


一方面,旅游項目開發大多依托于自然條件良好的山地、森林、水體環境,其建設本身并不過多依賴于項目內部的景觀建設。由此,其內的道路、水體、綠地等類型用地都可以設定為租賃供地方式,而景區內具備游賞功能的道路甚至可以劃歸A2文化設施用地,采取劃撥供地方式。盡管劃撥用地不能計入業主資產,但這仍會給旅游項目成本和品質帶來支持。


另一方面,“點狀供地”是用建筑實際占地面積來核算用地指標,即以基地面積核算真正的用地指標,再根據土地價值核算土地價格,這樣用地成本會降低很多倍。浙江省開展了相關探索,希望點狀供地成為未來旅游用地供給的發展方向,其妥善解決了土地資源和社會資本的節約利用問題,避免人為造成不必要的土地資源稀缺,令社會資本得到更為充分靈活的運用。實際上,如果“點狀供地”運用于城市土地管理,也可對平抑房價發揮積極作用。


“點狀供地”還有很多優勢:

  • 一是減輕旅游企業負擔,獲取土地成本降低,更多資金投入核心吸引物項目建設中,并減少因資金壓力以至項目“爛尾”;

  • 二是政府管控能力加強,租賃為主的用地方式令旅游活動空間和環境空間界定清晰,最大化避免土地指標的浪費,并便于對整個項目的旅游產品和體驗品質加以整體把控;

  • 三是保障項目用地,可以結合旅游項目建設類型的特點,因地制宜保障項目建設用地和環境用地的均衡配搭;

  • 四是用地審批問題,可以簡化用地審批流程,可結合國家的相關政策或用地法規進行簡化操作,使項目審批相對便捷。


特別是上述第四點“用地審批問題”。我們現在開發一個項目的用地審批流程可謂“艱難”,全程至少耗時半年,即便是采取現場辦公等積極方式,也至少要4個月的時間。想要提升這一方面的辦事效率和效果,就必須叫停過往以總體規劃和可行性研究報告開路,違背程序“先斬后奏”的開發用地方式,要科學且前瞻地制訂控制性詳細規劃,切實合理且靈活創新地安排用地方式,統籌優化報批報建制度體系,以此解決用地實操中的長期桎梏。


3、旅游用地政策創新需以規劃為先導


首先是在法定規劃中納入旅游用地考量。在城鄉總體規劃的“用地規劃”部分和土地利用規劃中統籌旅游休閑相關各類用地的布局和指標;將旅游休閑重點項目新增建設用地納入地方政府《土地利用年度計劃》,為其優先供應土地指標;在符合規劃、不改變土地用途的前提下,國有機構土地權利人利用現有房產開發旅游設施的,可保持土地權屬和分類不變;規范和鼓勵農村集體經濟組織依法靈活使用農村建設用地。只要嚴守基本農田“紅線”,農村建設用地是可以市場化的,包括宅基地也是可以采取流轉方式的,如此將兼顧解決農民存量資產變現和旅游建設用地供給問題。


其次是提升重大旅游規劃的法定地位。以全域旅游示范區、大型旅游功能區/協作區規劃等涉及廣泛、意義重大的重要旅游規劃統籌相關區域的規劃體系,乃至給予這些重大旅游規劃“準法定待遇”;鼓勵重大旅游規劃項目根據實際情況探索旅游休閑相關建設用地的類型歸屬和供應方式,逐步形成可供全國推廣乃至納入法定用地標準的系列標準模式。


最后是調整“點狀供地”相關規劃政策?!包c狀供地”會對控制性詳細規劃體系提出全新要求,需以規劃政策調整為先導;現行控制性詳細規劃是以“塊狀用地”為標準,界定相應的強制性指標對整體的地塊進行開發建設管控;“點狀供地”則需要進行控制性詳細規劃及修建性詳細規劃與概念性規劃的結合,以便于“點狀用地”政策的精準落地和執行。


旅游用地是關乎旅游業優質可持續發展的核心問題。旅游業作為我國新時代下經濟轉型升級的戰略性支柱產業,有理由在用地制度安排上獲得如工業、農業那樣的專項扶持,“點狀供地”政策便是一重要舉措。此輪旅游用地標準、管理乃至規劃實務的優化調整是推進我國旅游供給側改革的必要前提,將為旅游業實效賦能,顯著提高旅游業對資本、人才等要素的吸引力。



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